Por qué han quebrado radiales: un fallo del sistema sin culpables que pagarás tú
Mala planificación, sobrecostes en las expropiaciones, previsiones infladas de tráfico, carga del riesgo en el contribuyente... todo llevaba al desastre a las autopistas de peaje
- ¿Quién lo ideó?
La idea de duplicar las vías de acceso y salida de Madrid lleva años rondando por los despachos, como recuerda López Casas: "Con Borrell empezaron los primeros estudios para descongestionar el tráfico de acceso a Madrid". Entonces se hablaba de autovías sin peaje, la AA-22, AA-33, AA-44 y AA-55. López Casas, hoy jubilado, tiene la ventaja de que habla claro y que nunca ha negado los problemas que sufrían estas infraestructuras. Germà Bel, profesor de Economía de la Universidad de Barcelona y experto en este campo, tiene memoria y sitúa el momento clave unos años más tarde: "Si uno mira un mapa de París, ve que tiene 11 accesos. Madrid tenía seis y Aznar quiso que tuviera 11. Así se idearon las radiales". Así, a las seis autopistas radiales se unían la R-2, R-3, R-4, R-5 y la M-11 al aeropuerto.- ¿Qué sistema se usó?
El Gobierno de Aznar quería hacer las autopistas, pero eran los tiempos de los criterios de convergencia de Maastricht y de recortes para cuadrar el déficit público. Así que se optó por un sistema mixto. El Estado era el titular de la obra, pero la construían empresas privadas. Lo mejor de los dos mundos. En el caso de Madrid, las concesionarias asumieron además la construcción de la M-50, 86 kilómetros de circunvalación que no costaron dinero al contribuyente. Todo eran ventajas.La fórmula de construcción incluía una cláusula que entonces no pareció importante. Es la habitual en las obras públicas en España, donde el Estado es el dueño último: la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA). En caso de quiebra o de rescate de la concesión, el Estado se hace responsable (al fin y al cabo, son obras de titularidad estatal).
Germà Bel y Daniel Albalate, en su estudio 'Tropezando dos veces con la misma piedra: quiebra de autopistas de peaje y costes para contribuyentes y usuarios', definieron los efectos prácticos de esa cláusula: "Dada la garantía estatal que establece la RPA, esta incentiva a los inversores privados a acometer inversiones de incierta rentabilidad que serían mucho más reticentes a emprender en ausencia de la RPA". Señalan que "supone una cobertura directa del riesgo de financiación por parte de los contribuyentes".
Bel es crítico con el sistema: "Hacer obras sin sentido económico ni social se ha convertido en un modelo de negocio. La RPA es un instrumento financiero". Según este, lo que ha ocurrido era previsible y el sistema estaba diseñado para transmitir a los contribuyentes el riesgo de las obras: "Sin la RPA, no se hubieran hecho".
- ¿Quién estaba en el negocio?
Las radiales eran un negocio seguro. Había tortas por entrar. En el accionariado de las concesionarias, había constructoras (ACS, OHL, Cintra, Sacyr, Sando, Isolux...) pero también cajas de ahorros, como Caja Madrid, Unicaja, Cajamurcia o Cajamar. Lo mejor de cada casa. López Casas recuerda la fiebre: "Todos, desde el más listo de los empresarios privados, querían estar en esto: Entrecanales, Florentino Pérez, Del Rivero, Alemany..., todos estaban como locos".Una singularidad, explica Bel, es que en muchos casos los constructores estaban en el accionariado de las concesionarias. Es decir, construyeron la autopista y cobraron, luego la concesionaria, montada con un capital que en algunos casos era el 11% de la inversión, se quedaba con el riesgo. López Casas niega que las constructoras hayan ganado sí o sí: "Han perdido el capital. Ha sido mal negocio para todos". La deuda quedó en manos de los bancos. Ahora han vendido buena parte de esa deuda con descuento a fondos buitre que exigen cobrar.
- Las inauguraciones
En febrero de 2004, solo un mes antes de las elecciones generales que acabó ganando Zapatero, Aznar inauguró la R-3 y la R-5. El entonces presidente afirmó que estos nuevos kilómetros de autopista marcarían "un antes y un después" en España, que lo convertirían en "un país muchísimo más moderno, competitivo y abierto", y destacó que los proyectos de infraestructuras del PP no eran de los que "se pintan en un papel y, por falta de recursos, no se llevan adelante, sino que se hacen realidad", según la prensa de la época.-Las expropiaciones
En realidad, entonces ya estaban asomando los problemas que más tarde acabarían por hundir el negocio. Las expropiaciones se dispararon. Especialmente en Madrid. Accesos de Madrid (R-3 y R-5) previó 40 millones en expropiaciones para una inversión total de 675 millones. Henarsa (R-2) calculó que el terreno le costaría otros 40 millones para una inversión de 410 millones. Solo estas dos empresas tuvieron que afrontar expropiaciones por valor de 1.600 millones. En total, el coste de las expropiaciones pasó de 387 millones a unos 2.210. ¡Casi seis veces más!¿Qué había pasado? Que primero el jurado provincial de expropiación de Madrid y después el Tribunal Superior de Justicia y el Supremo aplicaron criterios nuevos. Una ley del suelo de 1998 incorporó el valor de mercado del suelo como referencia para las expropiaciones. Los propietarios reclamaron con éxito que sus terrenos se valorasen como urbanos, aunque en ese momento fuesen improductivos. Alegaban que la propia autopista de peaje incrementaba el valor potencial de los terrenos. La Justicia terminó asumiendo que todo lo que estaba dentro de la M-50 era equiparable a urbanizable.
En la salida de Madrid por la R-3, a la altura del barrio de San Blas, el TSJ de Madrid llegó a fijar un precio de 3.161 euros por metro cuadrado. Por una parcela de 860 metros, solo lo necesario para una rotonda, hubo que pagar 2,768 millones (el precio establecido inicialmente era de 26.456 euros). La Justicia falló también que, como la obra en el fondo era del Estado, era Fomento el responsable último de pagar si la concesionaria entraba en concurso de acreedores. Bel sí admite que las expropiaciones han sido un problema del Estado —los jueces son parte del Estado— y que las empresas no podían prever estos criterios, por lo que tienen derecho a reclamar una compensación.
Fue un formidable negocio para muchos propietarios. Algunos eran agricultores o pequeños propietarios, pero también se han beneficiado terratenientes como Juan Abelló, la familia Franco o los herederos de Serrano Suñer. Un grupo de despachos de abogados también sacó tajada. Las sentencias comenzaron a caer cuando la burbuja inmobiliaria había pinchado, pero aun así la Justicia utilizaba criterios de valoración de los años del 'boom'. Es cierto que tardaron mucho en cobrar, pero al final no fue mal negocio. Una fuente del sector resume lo ocurrido con la cita de Churchill sobre los jóvenes de la RAF en la Batalla de Inglaterra: "Nunca tantos [los españoles] pagaron tanto [1.500 millones] a tan pocos [los expropiados y sus abogados]”.
- Las obras
Como suele ser habitual, las obras también se fueron de precio. Si la construcción total estaba prevista en 3.700 millones de euros, hubo 473 millones de obras adicionales. No es que hubiera grandes imprevistos en el terreno, pero sí hubo cambios pedidos por el propio Gobierno: nuevos accesos, desvíos, cambios en la M-50... "Los constructores metieron la uña", resume una fuente del sector.- El tráfico
Las autopistas de peaje estaban mal pensadas. En eso ya hay consenso. El tráfico cayó por la crisis, pero actualmente ronda el 30% de lo estimado inicialmente. Así que no se puede achacar a factores económicos. López Casas señala que el Estado no ayudó: "Inicialmente, a la M-50 solo se iba a acceder por las radiales. Y eso les daba mucho valor. Luego fueron añadiendo accesos por todas partes. Mejoraron las vías alternativas. Intentamos que dieran más velocidad en las radiales, pero no quisieron".La M-50 iba a tener inicialmente cuatro entradas y acabó teniendo 12. Con cada nuevo acceso, el interés de los conductores por las radiales bajaba. Irónicamente, la M-50 tiene un 30% más de tráfico del previsto, mientras que las radiales solo un 30% del calculado en su día.
Otras autopistas simplemente no tuvieron opción. La Cartagena-Vera estaba pensada para urbanizar el último tramo virgen del Mediterráneo, especialmente Marina de Cope. El Gobierno de Murcia desprotegió por ley una zona virgen del litoral para construir miles de viviendas. Un aeropuerto privado (aún sin abrir) y la autopista harían el resto para traer a miles de turistas. El Constitucional anuló esa ley y salvó Marina de Cope. A su vez, hundió la autopista. Adjudicada en 2004, abrió al tráfico en 2007. No hubo inauguración ni champán. Ya nadie creía en ella. Tiene salidas que no dan a ningún lado porque esperaban desarrollos urbanísticos.
Fuentes del sector señalan que las estimaciones de tráfico las daba Fomento en los contratos. "Te tienes que fiar de ellos. Si no se han cumplido, el Estado tiene que responder". Así funciona el sistema.
